7月5日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國(guó)證監(jiān)會(huì)、公安部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、金融監(jiān)管總局、國(guó)務(wù)院國(guó)資委《關(guān)于進(jìn)一步做好資本市場(chǎng)財(cái)務(wù)造假綜合懲防工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。

《意見(jiàn)》聚焦綜合懲治資本市場(chǎng)財(cái)務(wù)造假，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，進(jìn)一步加大打擊力度，著力完善監(jiān)管協(xié)同機(jī)制，構(gòu)建綜合懲防長(zhǎng)效機(jī)制。

證監(jiān)會(huì)表示，《意見(jiàn)》的出臺(tái)，為做好當(dāng)前和今后一段時(shí)期資本市場(chǎng)財(cái)務(wù)造假綜合懲防工作指明了方向，將有力推動(dòng)各方進(jìn)一步嚴(yán)懲財(cái)務(wù)造假，切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益，全面構(gòu)建財(cái)務(wù)造假綜合懲防新的工作格局，為推動(dòng)資本市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

五方面聚合力從嚴(yán)打擊財(cái)務(wù)造假

《意見(jiàn)》從打擊和遏制重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)務(wù)造假、優(yōu)化證券監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制、加大全方位立體化追責(zé)力度、加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)和央地協(xié)同、常態(tài)化長(zhǎng)效化防治財(cái)務(wù)造假等5個(gè)方面提出17項(xiàng)具體舉措。

一是堅(jiān)決打擊和遏制重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)務(wù)造假。包括嚴(yán)肅懲治欺詐發(fā)行股票債券、虛假信息披露、挪用募集資金和逃廢債等行為，嚴(yán)厲打擊系統(tǒng)性造假和第三方配合造假，加強(qiáng)對(duì)濫用會(huì)計(jì)政策實(shí)施造假的監(jiān)管，強(qiáng)化對(duì)特定領(lǐng)域財(cái)務(wù)造假的打擊力度。

具體來(lái)看，包括持續(xù)優(yōu)化完善股票債券發(fā)行上市審核注冊(cè)機(jī)制，把好資本市場(chǎng)“入口關(guān)”。加大股票發(fā)行環(huán)節(jié)現(xiàn)場(chǎng)檢查和督導(dǎo)力度，聚焦業(yè)績(jī)異常增長(zhǎng)等情形，嚴(yán)防“帶病闖關(guān)”。全面懲處財(cái)務(wù)造假的策劃者、組織者、實(shí)施者、配合者以及專(zhuān)業(yè)化配合造假的職業(yè)犯罪團(tuán)伙，堅(jiān)決破除造假“生態(tài)圈”。強(qiáng)化財(cái)會(huì)監(jiān)督，加大對(duì)濫用會(huì)計(jì)政策和會(huì)計(jì)估計(jì)實(shí)施財(cái)務(wù)造假的打擊力度。密切關(guān)注會(huì)計(jì)政策和會(huì)計(jì)估計(jì)執(zhí)行情況。加大對(duì)操縱資產(chǎn)減值計(jì)提調(diào)節(jié)利潤(rùn)、以財(cái)務(wù)“洗澡”掩蓋前期造假行為的打擊力度。依法懲治證券發(fā)行人、上市公司通過(guò)“空轉(zhuǎn)”“走單”等虛假貿(mào)易方式實(shí)施的財(cái)務(wù)造假。嚴(yán)厲打擊利用供應(yīng)鏈金融、商業(yè)保理、票據(jù)交易等方式實(shí)施的財(cái)務(wù)造假，從嚴(yán)懲處基于完成并購(gòu)重組業(yè)績(jī)承諾、便于大股東攫取巨額分紅、滿足股權(quán)激勵(lì)行權(quán)條件、規(guī)避退市等目的實(shí)施的財(cái)務(wù)造假。壓實(shí)私募股權(quán)創(chuàng)投基金管理人勤勉盡責(zé)責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)基金所投項(xiàng)目財(cái)務(wù)真實(shí)性的盡職調(diào)查和投后管理，防范造假行為發(fā)生。

二是優(yōu)化證券監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制。包括健全線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制，發(fā)揮科技手段支撐作用，增強(qiáng)穿透監(jiān)管能力。加快推進(jìn)監(jiān)管轉(zhuǎn)型，完善重大案件調(diào)查處罰機(jī)制，提高查辦質(zhì)效。深化證券執(zhí)法與司法機(jī)關(guān)在信息共享、案件辦理、警示教育等方面的協(xié)作，提升大案要案查處效率。

包括發(fā)揮全國(guó)信用信息共享平臺(tái)的支撐功能，依法查詢國(guó)家金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，多渠道識(shí)別財(cái)務(wù)造假線索。健全對(duì)線索的全流程閉環(huán)管理機(jī)制，規(guī)范線索處置程序。依法依規(guī)利用銀行流水電子化查詢和反洗錢(qián)協(xié)查機(jī)制。用好與境外證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽署的雙邊、多邊監(jiān)管合作諒解備忘錄，加強(qiáng)跨境協(xié)查力度。對(duì)跨區(qū)域、系統(tǒng)性等重大造假犯罪案件，推動(dòng)建立健全公安和檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合掛牌督辦機(jī)制，提升大案要案查處效率。

三是加大全方位立體化追責(zé)力度。包括加快出臺(tái)上市公司監(jiān)管條例，強(qiáng)化行政追責(zé)威懾力。推動(dòng)出臺(tái)背信損害上市公司利益罪司法解釋?zhuān)訌?qiáng)對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”及構(gòu)成犯罪配合造假方的刑事追責(zé)。完善民事追責(zé)支持機(jī)制，推動(dòng)簡(jiǎn)化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，加強(qiáng)對(duì)投資者賠償救濟(jì)，提高綜合違法成本。

具體來(lái)看，用足用好法律授權(quán)，加大對(duì)財(cái)務(wù)造假案件的處罰力度，對(duì)主要責(zé)任人員依法堅(jiān)決實(shí)施市場(chǎng)禁入。優(yōu)化財(cái)務(wù)造假處罰標(biāo)準(zhǔn)，大幅提高違法成本。對(duì)惡意轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的被執(zhí)行人通過(guò)向法院提起撤銷(xiāo)權(quán)之訴追回相關(guān)財(cái)產(chǎn)。嚴(yán)格執(zhí)行重大違法強(qiáng)制退市制度，對(duì)欺詐發(fā)行、嚴(yán)重財(cái)務(wù)造假的公司依法堅(jiān)決予以退市，強(qiáng)化對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人追責(zé)。探索建立證券公益訴訟制度。推動(dòng)簡(jiǎn)化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，完善示范判決機(jī)制，加大證券糾紛特別代表人訴訟制度適用力度。統(tǒng)籌運(yùn)用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟、行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾等一系列投資者賠償救濟(jì)制度機(jī)制，進(jìn)一步提高違法成本。

四是加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)和央地協(xié)同。包括國(guó)有資產(chǎn)出資人及有關(guān)企業(yè)主管部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)督管理，對(duì)相關(guān)企業(yè)實(shí)施財(cái)務(wù)造假及配合造假問(wèn)題嚴(yán)肅追責(zé)并通報(bào)反饋。金融監(jiān)管部門(mén)提升協(xié)同打擊力度，督促金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)真實(shí)性的關(guān)注和審查，加強(qiáng)函證業(yè)務(wù)合規(guī)性的監(jiān)督檢查力度。地方政府將財(cái)務(wù)真實(shí)性作為扶優(yōu)限劣的重要依據(jù)，切實(shí)履行因財(cái)務(wù)造假問(wèn)題引致風(fēng)險(xiǎn)的屬地處置責(zé)任。

五是常態(tài)化長(zhǎng)效化防治財(cái)務(wù)造假。包括增強(qiáng)公司治理內(nèi)生約束，強(qiáng)化審計(jì)委員會(huì)反舞弊職責(zé)，發(fā)揮獨(dú)立董事監(jiān)督作用，推動(dòng)公司內(nèi)部建立追責(zé)機(jī)制。壓實(shí)中介機(jī)構(gòu)“看門(mén)人”責(zé)任，對(duì)重大違法違規(guī)的中介機(jī)構(gòu)依法暫?；蚪箯氖伦C券服務(wù)業(yè)務(wù)，完善資本市場(chǎng)會(huì)計(jì)、審計(jì)相關(guān)規(guī)則，加強(qiáng)聯(lián)合懲戒與社會(huì)監(jiān)督。

具體來(lái)看，引導(dǎo)證券發(fā)行人、公司加強(qiáng)內(nèi)控體系建設(shè)，突出對(duì)舞弊重點(diǎn)領(lǐng)域、環(huán)節(jié)的制約。落實(shí)獨(dú)立董事改革要求，有效發(fā)揮獨(dú)立董事監(jiān)督強(qiáng)化審計(jì)委員會(huì)反舞弊職責(zé)。推動(dòng)上市公司建立績(jī)效薪酬追索等內(nèi)部追責(zé)機(jī)制，督促董事和高級(jí)管理人員履職盡責(zé)。強(qiáng)化考核約束，將財(cái)務(wù)造假作為各級(jí)國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核扣分項(xiàng)。推廣以上市公司和債券發(fā)行人質(zhì)量為導(dǎo)向的中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制。督促保薦機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)加強(qiáng)執(zhí)業(yè)質(zhì)量控制。強(qiáng)化對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查，中介機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)涉及證券發(fā)行人、上市公司財(cái)務(wù)造假的，及時(shí)向財(cái)政、證券監(jiān)管部門(mén)通報(bào)。中介機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)造假行為時(shí)主動(dòng)報(bào)告的，依法從輕或減輕處罰。健全中介機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員信用記錄，督促有關(guān)機(jī)構(gòu)及人員勤勉盡責(zé)。對(duì)存在重大違法違規(guī)行為的中介機(jī)構(gòu)依法暫?；蚪箯氖伦C券服務(wù)業(yè)務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行吊銷(xiāo)執(zhí)業(yè)許可、從業(yè)人員禁入等制度。完善資本市場(chǎng)會(huì)計(jì)、審計(jì)、評(píng)估監(jiān)管規(guī)則，發(fā)布重點(diǎn)領(lǐng)域的應(yīng)用案例或?qū)嵤﹩?wèn)答，加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則實(shí)施的指導(dǎo)。強(qiáng)化財(cái)會(huì)監(jiān)督制度建設(shè)，推進(jìn)電子憑證會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用，提升企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)規(guī)范化水平。完善信息披露豁免監(jiān)管制度，嚴(yán)格豁免條件和程序，防范證券發(fā)行人、上市公司濫用豁免掩蓋造假行為。加強(qiáng)聯(lián)合懲戒與社會(huì)監(jiān)督。將財(cái)務(wù)造假、資金占用和配合造假等嚴(yán)重違法失信主體納入金融領(lǐng)域嚴(yán)重失信主體名單，推送至全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，并將相關(guān)信息在“信用中國(guó)”網(wǎng)站和國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)進(jìn)行公示，依法依規(guī)實(shí)施聯(lián)合懲戒、強(qiáng)化失信約束，完善財(cái)務(wù)造假等重大違法違規(guī)行為內(nèi)部人士舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高獎(jiǎng)勵(lì)金額，保護(hù)“吹哨人”合法權(quán)益，發(fā)布典型違規(guī)案例查處情況，加大警示宣傳力度。

立體化追責(zé)體系加速構(gòu)建

值得注意的是，《意見(jiàn)》將加大全方位立體化追責(zé)力度作為重要內(nèi)容。在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化重大案件行刑銜接，突出對(duì)財(cái)務(wù)造假公司和“關(guān)鍵少數(shù)”的重點(diǎn)打擊，重點(diǎn)做好“追首惡”，嚴(yán)厲懲處造假的策劃者和組織者。強(qiáng)化對(duì)控股股東、實(shí)控人組織實(shí)施造假、侵占的刑事追責(zé)力度。完善民事追責(zé)支持機(jī)制，推動(dòng)簡(jiǎn)化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，完善示范判決機(jī)制，加大特別代表人訴訟制度適用力度，便利投資者獲得賠償。

近年來(lái)，證監(jiān)會(huì)推動(dòng)構(gòu)建行政執(zhí)法、民事追責(zé)、刑事打擊“三位一體”的立體化追責(zé)體系。一是在立法層面上，推動(dòng)修訂《證券法》，對(duì)違規(guī)信披公司和責(zé)任人的罰款上限由60萬(wàn)元、30萬(wàn)元大幅提升至1000萬(wàn)元、500萬(wàn)元，對(duì)欺詐發(fā)行的罰款上限由募集資金的5%提高到1倍；《刑法修正案（十一）》將違規(guī)披露的刑期上限由3年提高至10年；中介機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員出具虛假證明文件最高可判10年有期徒刑。二是在立體化追責(zé)上，行政處罰是立體化追責(zé)的一環(huán)，刑事追責(zé)和民事賠償也是立體化追責(zé)的重要組成部分。

在刑事追責(zé)方面，今年以來(lái)，證監(jiān)會(huì)已將40余起財(cái)務(wù)造假、資金占用、違規(guī)擔(dān)保等案件移送公安機(jī)關(guān)。

在民事追責(zé)方面，證監(jiān)會(huì)指導(dǎo)投資者服務(wù)中心，積極支持投資者發(fā)起民事追償訴訟，綜合運(yùn)用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟等，強(qiáng)化投資者賠償救濟(jì)。目前正在對(duì)上市公司（包括部分退市公司）重大違法案件支持投資者向人民法院申請(qǐng)發(fā)起普通代表人訴訟10起，在審支持訴訟22起。

證監(jiān)會(huì)已制定細(xì)化工作方案

券商中國(guó)記者了解到，證監(jiān)會(huì)已經(jīng)制定了貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》的細(xì)化工作方案。證監(jiān)會(huì)表示，下一步將積極會(huì)同國(guó)資監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管部門(mén)、有關(guān)企業(yè)主管部門(mén)、公安機(jī)關(guān)、地方政府等，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，密切協(xié)作形成合力，推動(dòng)《意見(jiàn)》各項(xiàng)任務(wù)、要求落地見(jiàn)效。

一是加大打擊懲治力度。加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域涉財(cái)務(wù)造假風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的排查，從嚴(yán)懲處、一體打擊財(cái)務(wù)造假、侵占、第三方配合造假，對(duì)違法違規(guī)問(wèn)題依法嚴(yán)肅處理，并及時(shí)通報(bào)。

二是優(yōu)化工作機(jī)制。中國(guó)證監(jiān)會(huì)將會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域防治財(cái)務(wù)造假情況進(jìn)行會(huì)商，合力推動(dòng)各項(xiàng)工作落實(shí)落地。相關(guān)部門(mén)也將強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，對(duì)于管理或監(jiān)管履職不力的，嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)。

三是加大宣傳和指導(dǎo)力度。通過(guò)多種方式，加強(qiáng)對(duì)《意見(jiàn)》的宣傳解讀和輿論引導(dǎo)，積極回應(yīng)市場(chǎng)關(guān)切。相關(guān)部門(mén)加大對(duì)所出資企業(yè)、主管或監(jiān)管企業(yè)的指導(dǎo)力度，切實(shí)做好各項(xiàng)安排落實(shí)落地工作。